Sedesol: Gobernar es administrar la pobreza

Desarrollo social es un concepto de acuñación reciente que se refiere al proceso continuo de la ampliación de capacidades y oportunidades para que los individuos puedan mejorar sus condiciones de vida. Este se ha hecho presente en las políticas públicas de manera especial a partir de que la Organización de las Naciones Unidas y otros organismos internacionales, tanto financieros como los dedicados a la defensa y promoción de los derechos humanos, lo volvieron operativo para poder medir la situación de ingreso, educación, salud y demás condiciones relativas al bienestar de una población dentro de un Estado o región

La modernización de la administración pública ha hecho del desarrollo social un objetivo con metas medibles en indicadores —como los que corresponden al índice del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que data de 1990. Para lograr o asegurar esos objetivos algunos países, México entre ellos, cuentan con una secretaría dedicada de manera particular a ello. Este es también el caso de Brasil,

Argentina y Venezuela, por citar algunos ejemplos. Otros, en cambio, asumen que el desarrollo social resulta de la acción conjunta de los despachos del gabinete sin que tenga que haber uno concentrado en esta tarea. Así es en países tan disímiles entre sí como Estados Unidos, Cuba y Bolivia. En otros que son tan desarrollados y equitativos como Finlandia, la seguridad social forma parte del ministerio de salud y no hay necesidad de una dependencia dedicada a promover el desarrollo social.

En México, desde el inicio de su gobierno en 1988, el presidente Carlos Salinas de Gortari puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad o Pronasol, que otorgaba subsidios a las familias en situación de pobreza, así como créditos para la producción y fondos para el desarrollo regional en forma de obra pública, a condición de que los beneficiarios se comprometieran de manera organizada con trabajo y aprendizaje para ser protagonistas activos del mejoramiento de sus capacidades. Se crearon entonces decenas de miles de comités que decidían las obras a realizarse conforme a prioridades que manifestaba la propia comunidad. El programa fue originalmente operado en la Secretaría de Programación y Presupuesto, hasta que se creó la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y, como encargada de la política social asumió la responsabilidad de este programa.

La crítica de Salinas a la continuación del programa, como Progresa, durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo y como Oportunidades con los emanados del Partido Acción Nacional (PAN), ha sido que se desarticuló el componente organizativo de las comunidades de tal modo que se dejó de lado aquello de que los ciudadanos fueran participantes activos de su empoderamiento quedando como población pasiva de la dádiva del gobierno. Si bien puede que tenga razón, las administraciones posteriores a la suya han tenido que dar respuesta, más que a exigencias de participación ciudadana en las decisiones, a la presión de los partidos políticos y la autoridad electoral para blindar el uso clientelar de  los programas sociales, cuidando más la competencia electoral que la gobernanza (inclusión de los ciudadanos en las distintas etapas de las políticas públicas).

La idea del presidente Vicente Fox sobre cómo lograr el desarrollo social era muy distinta a la de otorgar subsidios y organizar masas: quería hacer de México un país de microempresarios en el que todos tuvieran miniauto y changarro. Sin embargo, más que un programa amplio de créditos como el que en Bangladesh ha reducido la población en extrema pobreza, su gobierno dio continuidad a las políticas de corte asistencialista. Para un empresario con formación gerencial y larga experiencia profesional en la iniciativa privada, así como para su staff, desarrollo social era un objeto gubernamental no identificado. En Guanajuato no hubo una secretaría de este tipo durante su administración, ni existía el antecedente.

La oferta de Fox a una perredista como Amalia García para que fuera titular de Sedesol, da idea de que no se trataba de un área prioritaria para su gobierno ni de un despacho demandado  por sus colaboradores. El nombramiento de Josefina Vázquez Mota como secretaria resultó del azar, la improvisación y el criterio impuesto a sí mismo por Fox de cumplir con una cuota de género en su gabinete e inclusive de la prisa, luego de que Xóchitl Gálvez no aceptó la responsabilidad y se vencía el plazo para presentar a su equipo de trabajo. Novata en la política, con una filiación partidaria recentísima, y sin tiempo para prepararse, Josefina despertó un día al frente de una secretaría sin contar con un equipo de trabajo, sin haber buscado su titularidad y con la encomienda de hacer todo contra lo que ella había argumentado durante su carrera profesional como articulista en temas de economía política y asesora del empresariado: otorgar subsidios.

No obstante, uno de los cambios institucionales que han resultado más importantes y positivos tuvieron lugar en el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) gracias en buena medida al acierto de Josefina de nombrar como sus titulares primero a Rogelio Gómez Hermosillo y luego a Cecilia Loria, líderes activistas con una trayectoria muy respetable dentro de la sociedad civil y promotores de la transición a la democracia, quienes lograron establecer un marco de reglas formales e imparciales para la asignación de fondos públicos a los proyectos de organizaciones no gubernamentales, con base en un arbitraje técnico en vez de criterios partidistas o políticos, al tiempo que se aprobaba la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil. De este modo sobre el Indesol se edificó una nueva relación entre gobierno y sociedad civil.

Por su parte, el enfoque discursivo del gobierno de Felipe Calderón alineó nominalmente a Sedesol con los principios doctrinarios del PAN, al definirla como coordinadora de la política social “solidaria y subsidiaria” del Gobierno Federal “orientada hacia el bien común”. Hasta diciembre de este año, del secretario de Desarrollo Social dependen tres subsecretarías, las delegaciones en los estados, la coordinación de Oportunidades, una oficialía mayor, una dirección general, dos unidades y un órgano de control interno. Asimismo, están sectorizados [1] a Sedesol los institutos de las Personas Adultas Mayores y el de Desarrollo Social; los fondos nacionales para el Fomento de las Artesanías y el de Habitaciones Populares, las empresas Diconsa y Liconsa, y la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett). Por el monto de los recursos y el tamaño de población que atiende, la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades es la oficina más importante después de la del secretario.

Pero, más allá del discurso y la estructura administrativa que ha extendido, consolidado y ejercido cada vez más recursos, una pregunta clave es qué tanto se avanzó durante las administraciones de los gobiernos panistas en desarrollo social, pues el programa Oportunidades, junto con toda la Sedesol, lejos de romper “el ciclo intergeneracional de la pobreza”, lo que ha hecho es incorporar a más y más familias.[2] De modo que no queda claro si los programas sociales ayudan a que a algunas familias superen la pobreza y luego se agregan nuevas familias pobres (de segunda generación), o si las mismas, luego de un breve tiempo, regresan apuradamente de la planta baja de la clase media al piso inferior. No queda claro si Sedesol atiende a los rezagados por el insuficiente crecimiento económico y creación de empleos sin poder darse abasto en esta tarea, si palía la incapacidad de mejorar la distribución del ingreso y corregir la desigualdad, o si es precisamente su gestión la que contribuye a mantener y administrar la pobreza.[3]

¿Hará el PRI algo diferente o mejor al respecto? Lo que hay de cierto y previsible hasta hoy es que la estructura de Sedesol ha permanecido más o menos tal como la dejó el PRI hace 12 años, como la secretaría de un gigantesco programa social y varios pequeños. Y, de acuerdo con la iniciativa presentada por los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) en la Cámara de Diputados para reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el gobierno de Enrique Peña Nieto buscará una Secretaría de Desarrollo Social más robusta. La propuesta de reforma busca hacer de la Sedesol la gran concentradora de los organismos del Gobierno Federal cuya función compete a las políticas sociales. Esto será resultado de la, sectorización de un conjunto de organismos que han formado parte de varias dependencias y que fueron creados durante la administración de Vicente Fox, como son el Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (Conapred) (sectorizado en Gobernación), el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (sectorizado en Salud), y también el Instituto Mexicano de la Juventud (Imejuve) (sectorizado a Educación Pública) que data del final de la administración del presidente Zedillo. A la vez, el Corett pasará a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (hoy Secretaría de la Reforma Agraria). Sin embargo, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (Sndif o DIF nacional, sectorizado en Salud,) permanece intacto con esta reforma, no obstante que es un organismo que claramente forma parte de la política del gobierno federal para la asistencia social junto con Loteria Nacional. Y por decisión de los diputados, el Instituto Nacional de las Mujeres y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas mantienen la condición de organismos no sectorizados.

La duda pertinente es si la sectorización efectivamente contribuirá o facilitará que estos organismos cumplan mejor con sus funciones y si la población meta obtendrá más o mayores beneficios. Al respecto puede decirse que al menos en el enfoque y el planteamiento hay avances, al considerar que la atención a individuos, familias y comunidades que se deben atender constituye un tema de desarrollo social y no de salud o política (o no solamente). De este modo Sedesol no solo tiene el gran objetivo del combate a la pobreza sino que para los próximos años se plantea como como logro una sociedad incluyente y sin discriminación, por medio de la integración de diversos grupos y personas en condición de vulnerabilidad.

El punto es que luego de doce años de gobiernos del PAN, Felipe Calderón entregará la Secretaría de Desarrollo Social con la misma función que como la recibió Vicente Fox, como un organismo para administrar la pobreza, para combatirla permanentemente sin lograr abatirla, y esa es precisamente la especialidad del PRI: mantener la tolerancia a la frustración por debajo del nivel de los subsidios, como un medio eficaz de asegurar la gobernabilidad.

Notas

[1] Sectorizar quiere decir que su regulación, control y vigilancia está a cargo del titular del ramo, en este caso, de la secretaria de Desarrollo Social

[2] En el año 2000 Progresa atendió cerca de 2.5 millones de familias. Al inicio de la administración de Calderón, Oportunidades atendía a 5 millones y al finalizar su mandato llega a 5.5 millones. Las cifras del Gobierno Federal, en su sexto informe, indican que el gasto federal ejercido para superar la pobreza casi se triplicó durante los últimos doce años, pero la cantidad de personas en pobreza alimenticia (extrema pobreza) fue de 21.2 millones de personas comparadas con las 23.7 millones del año 2000.

[3] Véase: Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 de Oportunidades, en especial p. 53.

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