¿Presidencia imperial o presidencialismo acotado?

¿Basta el regreso del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al poder en el Gobierno federal para considerar que hay una regresión en el proceso democrático del país? ¿Son los primeros actos del presidente Enrique Peña Nieto, como detener a una líder sindical o sectorizar la policía en la Secretaría de Gobernación, manifestaciones de un ejercicio autoritario del poder? ¿Estamos en días de la restauración de una presidencia imperial? ¿Es posible?

Lo primero que habría que considerar es cómo se valora o se mide el desarrollo democrático. Para ello puede considerarse un índice como el que utiliza la Fundación Konrad Adenauer (www.idd-lat.org) o, tanto mejor, la literatura sobre calidad de la democracia y su medición, cuyos indicadores se agrupan en dimensiones que consideran: el estado de derecho o imperio de la ley, el respeto a los derechos políticos y libertades civiles, la eficacia del gobierno y su rendición de cuentas, así como la capacidad para generar bienestar económico. De acuerdo con ello, hasta el momento no hay elementos suficientes para asegurar que del primero de diciembre a la fecha estemos experimentando un retroceso: no hay persecución de opositores ni sanciones a medios periodísticos independientes y críticos, no hay uso arbitrario o patrimonialista del gasto público, los poderes republicanos se mantienen independientes y como contrapesos, y se mantienen los programas sociales y los subsidios sin condiciones a la afiliación al partido del presidente. Fue en la administración anterior cuando la democracia perdió calidad, puesto que no hubo eficacia para garantizar la seguridad pública como en gobiernos anteriores. Necesariamente tiene que considerarse que ese fue uno de los factores que no le permitieron al Partido Acción Nacional (PAN) ganar la mayoría de los votos en la pasada elección presidencial y que inclusive lo llevó a una tercera posición en los resultados.

Volviendo al punto, puede constatarse, que lejos de una regresión, algunas acciones del actual presidente apuntan en dirección al desarrollo democrático, al menos de manera incipiente: el decreto de la Ley General de Víctimas, la iniciativa y el decreto a favor del derecho a la educación de calidad por medio del servicio profesional docente, la iniciativa en materia de telecomunicaciones, y la detención de Elba Esther Gordillo conforme al debido proceso. Pero, ¿se trata de una decisión personal del presidente conducir su administración por un cauce más democrático que autoritario? ¿Es posible que pueda suceder lo opuesto? Es factible en tanto el proceso de transición a la democracia ha dejado casi intacto al presidencialismo en cuanto a sus reglas. Lo que ha hecho es restarle recursos que han permitido desconcentrar su poder a favor de múltiples y diversos actores que sirven como contrapesos. De tal modo que existen un conjunto de condiciones que pesan tanto como las leyes para que las respuestas a las demandas de gobernabilidad tengan una orientación más democrática que autoritaria. El país ya no es el mismo y eso incluye al presidencialismo.

Una revisión de las reglas y recursos que permanecen o han cambiado, nos permiten ponderar que la tesis del presidencialismo acotado es más factible que la de la restauración de una presidencia imperial. El supuesto es que si permanecen la mayoría o las más importantes de antaño, el ejercicio del poder más o menos autoritario o democrático depende de la voluntad del presidente y su estilo que de las instituciones, por lo que en cualquier momento puede haber un giro o retroceso. En caso contrario, si su poder ha sido mermado por la pérdida de recursos y nuevas reglas que acotan la racionalidad y cálculo de las decisiones a marcos institucionales y de negociación con numerosos actores, es menos factible la tendencia a una regresión autoritaria.

 

Constantes en el poder presidencial

Las inercias que pueden reconocerse como propias del pasado, las que caracterizaron a los gobiernos priistas, durante muchos años, pueden clasificarse en tres niveles o dimensiones, las que corresponden al régimen político, las interrelaciones del presidente con el partido y las formas y mecanismos de coordinación social que desde la presidencia se prohijaron. Las del primer tipo se trata de reglas formales y las otras dos pertenecen al ámbito de las reglas informales y la cultura política.

 

En cuanto al régimen

La regla formal más importante es la continuidad de un régimen presidencialista, según lo cual el titular del Poder Ejecutivo puede:

-Conforme al artículo 89 de la Constitución, nombrar y remover libremente a los secretarios de Estado, así como a los titulares del gabinete ampliado y las paraestatales. Puede también nombrar a los oficiales superiores de las fuerzas armadas, pero con la aprobación del Senado y presentar a esta cámara la terna para la designación de ministros de la Suprema Corte.

-Elaborar los programas de gobierno y ejercer el gasto público de la administración  pública federal.

 

En cuanto a su relación con el partido

-El presidente mantiene la capacidad de incidir en las decisiones de su partido, desde modificar sus estatutos hasta la selección de candidatos a cargos de elección popular, e inclusive sobre los nombramientos de los titulares de los órganos de gobierno del propio PRI.

-Puede influir en las decisiones de los grupos parlamentarios de su partido en el Congreso de la Unión y en las legislaturas locales.

-El partido del presidente conserva rasgos como el clientelismo y el corporativismo. Su vida democrática interna es pobre.

-Al seno del partido, entre su militancia y cuadros, persisten rasgos de una cultura política premoderna que sobrevalora la disciplina y la lealtad, de seguir la línea y decisiones por dedazo.

 

En cuanto a su relación con la sociedad

-Existe todavía una importante parte de la sociedad dispuesta o vulnerable a que su participación política quede integrada o dirigida por formas de organización corporativistas y clientelares, lo cual constituyen una forma precaria de ciudadanía que no corresponde a un desarrollo democrático.

 

Desconcentración del poder presidencial

Los cambios que han permitido la desconcentración del poder son atribuibles a un origen común: la efectividad del voto libre. En la medida en que el presidente perdió el control de los resultados electorales, las oposiciones se fortalecieron, los congresos se han vuelto plurales y la alternancia en los gobiernos municipales, estatales y federal son una realidad que se veía utópica hace treinta años. Los gobiernos divididos (congresos en que  el presidente no cuenta con mayoría de legisladores de su partido) han contribuido a crear nuevas reglas e instituciones que controlan y acotan el poder del presidente y promover el desarrollo de la democracia. Pero también hay que darle crédito de estos cambios a una población plural y a nuevas condiciones del contexto internacional. Podemos puntualizar las causas de la desconcentración del poder del siguiente modo:

 

A causa de la competencia electoral y los gobiernos divididos:

-Todas las decisiones del presidente que requieran ser aprobadas por las cámaras pueden ser negadas, condicionadas o modificadas, lo cual limita la posibilidad de que se aprueben las reformas constitucionales o legales que el presidente requiera para cumplir con sus objetivos y metas. Esto incluye desde crear o modificar las entidades de la administración pública a su voluntad, hasta que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos se aprueben con más o menos adecuaciones al proyecto presentado por parte de Hacienda. La política económica queda así a revisión del Congreso por una mayoría que no corresponde al partido del presidente. Depende también de ellos el rumbo económico del país, el financiamiento a los programas, la asignación de gasto a las dependencias y entidades, así como los incrementos a las percepciones salariales de la burocracia y la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública. Tienen el poder de hacerlo.

-El actual presidente ya no es libre de nombrar al procurador General de la República, pues requiere la aprobación de dos terceras partes del Senado.

Estos cambios fortalecen a los partidos políticos y a sus grupos parlamentarios respectivos. El propio partido del presidente se empodera, ya no es su correa de transmisión, sino un aliado, cuya relación debe ser más de cooperación que de sometimiento.

 

A causa de la competencia electoral

-La competencia electoral ha roto las reglas de disciplina y lealtad en un partido hegemónico. Hay también oportunidad de hacer carrera política en otros, lo cual le resta al presidente el uso de las listas de candidatos del partido como incentivo para recompensar o castigar.

-La permanencia de los gobernadores en sus funciones difícilmente dependen de la voluntad presidencial. Éstos proceden de distintas filiaciones partidarias y con frecuencia sus necesidades comunes, como la seguridad y las transferencias presupuestarias, hacen de estos como conjunto un actor de contrapeso con sus propios intereses y recursos con los que el presidente requiere negociar más que imponer u ordenar.

-El presidente no sólo ha perdido la posibilidad de designar a su sucesor, lo cual fue el momento cumbre del autoritarismo, sino que inclusive está acotada su capacidad de elegir al candidato de su partido. No se trata sólo de un matiz propio del panismo, cuyos presidentes no fueron incapaces de imponer a sus favoritos o lograr los acuerdos internos que así lo permitieran, sino que así también fue en el caso de Ernesto Zedillo y el proceso de sucesión que correspondió al final de su mandato.

El presidente está ahora más cercano a ser un actor con poder de veto que de ser el poseedor de un dedo que hace cumplir su voluntad.

 

A causa de nuevas reglas y controles

-El presidente ya no puede ejercer enteramente el gasto público federal, puesto que una importante parte se destina a ramos que se transfieren a los gobiernos de la federación y a los municipales. Esto abona al poder de los gobernadores.

-El uso patrimonialista de la administración pública, la posibilidad de que el presidente y sus secretarios de Estado pudieran disponer arbitrariamente de las nóminas del gobierno federal, queda restringida gracias el Servicio Profesional de Carrera que obliga a competir por las plazas no sindicalizadas con base en el mérito.

-La autonomía del Banco de México en sus funciones y administración, y que su gobernador tenga que ser ratificado por el Senado, le quita el poder al presidente para ordenar emisión de moneda, ajustar el tipo de cambio o disponer de la reserva de modo arbitrario, lo cual acota la política económica a criterios de racionalidad institucional con parámetros internacionales de eficacia y eficiencia.

-Hay una más efectiva independencia de los poderes republicanos. De manera especial la Suprema Corte ha cobrado un papel relevante en las controversias entre Legislativo y  Ejecutivo. Sus decisiones ya no responden a la voluntad del presidente, además de que su ejercicio y sus deliberaciones se han vuelto mucho más transparentes. En ello ha sido importante que los nombramientos de los ministros tengan que ser aprobados por dos terceras partes de los votos en el Senado.

-Un conjunto de organismos públicos de acuñación reciente, en los cuales el presidente no puede decidir sobre sus titulares, consejeros, programas y políticas públicas, como son los institutos Federal Electoral, de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y la Auditoría Superior de la Federación, inciden en un ejercicio del poder presidencial para hacerlo más democrático.

 

A causa de una sociedad plural, más educada y más participativa

-No es lo mismo gobernar un país mayoritariamente rural, con un promedio de escolaridad de tercero de primaria y sólo un cinco por ciento de jóvenes estudiando educación superior, como en 1970, que otro en el que el promedio es de casi tercero de secundaria y asisten a la universidad uno de cada tres de los jóvenes en edad de hacerlo. En consecuencia, hay una ciudadanía más y mejor informada, al menos una parte de ella, más crítica, participativa, dispuesta a hacer valer sus derechos y que tiene la capacidad de hacer valer su voto como un método de recompensa o castigo a la gestión de los gobiernos y representantes parlamentarios. Es decir, la población está mucho más.

-Hay libertad de prensa, lo que implica medios y periodistas decididos a ejercer su trabajo con libertad y a presentar información y opiniones que no sean favorables al presidente. La opinión pública se ha vuelto un medio de control sobre sus decisiones y actividades, inclusive sobre sus omisiones o descuidos.

En conjunto, tenemos una ciudadanía con más poder.

 

A causa del contexto internacional

-Las relaciones de México con el mundo. Si en el pasado la Embajada de Estados Unidos tenía algún peso para influir en algunas de las decisiones de los presidentes, hoy son numerosos y diversos los actores internacionales que deben considerarse en los procesos de deliberación: desde la prensa internacional, hasta los organismos de derechos humanos, agencias de Naciones Unidas, socios comerciales, banca y organismos financieros,

 

Un presidencialismo más acotado que imperial

La obra de Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano (1972), señala no sólo la preponderancia del presidente de la República sino su la concentración del poder en él y su ejercicio autoritario, al punto en que se podía considerar al régimen como una “monarquía absoluta sexenal, hereditaria por la vía colateral”, tesis que fue continuada por Enrique Krauze bajo la denominación de La presidencia imperial (1999). Por lo expuesto en las páginas previas no parece que haya una regresión a ese sistema político ni a ese presidencialismo. Seguimos teniendo un presidente con mucho poder. Sí. ¿Eso es bueno o malo para la democracia?

Una discusión presente es si hay que transitar hacia un régimen semipresidencial, semiparlamentario o parlamentario, bajo el supuesto de que podría ser favorable al desarrollo democrático. Eso no parece que vaya a concretarse en este sexenio. Por lo pronto, dado que el diseño institucional sobre el que se construye la democracia en el presente es el presidencialismo, lo cuestionable no es que el titular del Poder Ejecutivo ejerza en plenitud todas las facultades que legalmente posee, sino si sus decisiones corresponden a una gobernabilidad democrática o a una autoritaria. Es decir, el ejercicio de sus facultades no es en sí mismo autoritario, sino es lo que haga con ellas, si favorece o no a la democracia. Si ejerce esas facultades a favor de las libertades y derechos de los ciudadanos puede considerarse que su gobierno tiene una orientación democrática. También cuentan las formas. Hasta el momento parece que el presidente Peña Nieto construye su gobernabilidad sobre la base del acuerdo político en relación con las oposiciones, y al interior de su partido por medio del convencimiento más que por la línea.

 

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