Planes nacionales de desarrollo: Una historia de racionalidad y fracasos

¿El Plan Nacional de Desarrollo es un invento de Miguel de la Madrid?

Miguel de la Madrid fue quien presentó las iniciativas y promulgó los decretos de reforma al artículo 26 de la Constitución y de creación de la Ley de Planeación [3], con lo que se hizo obligatorio que haya un plan nacional de desarrollo al que estén sujetos los programas de la administración pública federal.

La nueva Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983, abrogó la Ley Sobre Planeación General de la República (1930), que había sido una respuesta del Estado mexicano a la crisis económica mundial de 1929. De modo que si bien la planeación no estaba considerada en la Constitución hasta 1983, hubo planes de desarrollo desde la época del presidente Pascual Ortiz Rubio, aunque de contenidos parciales y sin el marco legal correspondiente.

A Plutarco Elías Calles, líder máximo de la revolución, se le atribuye [4] la preparación del plan del presidente Lázaro Cárdenas, el primero de carácter nacional, y con base en el cual se guiaron las acciones de gobierno. Se trata, por supuesto, del Primer Plan Sexenal (1934-40). A este le siguió uno de características idénticas (sexenal y con la intención de procurar el fomento a la industria y la reforma agraria, para reducir la dependencia del mercado internacional; una orientación nacionalista de la economía)durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho (1941-1946). Ambos planes sexenales se limitaban a establecer prioridades y objetivos para ordenar las actividades económicas, pero no definía acciones estrategicas para para cumplir con esos objetivosy sus líneas de acción eran sumamente generales o vagas.

El Plan Sexenal [5] de Cárdenas, anticipaba varios de los actos de gobierno más transcendentes de su mandato, como la reforma agraria y la expropiación de la industria petrolera, pues en él establecía la necesidad de reducir la dependencia de México respecto al mercado mundial y, por lo tanto, “adoptar la política del nacionalismo económico como recurso de legítima defensa sin contraer ninguna responsabilidad histórica”.

La presidencia de Gustavo Díaz Ordaz se guió con el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970. Pero fue hasta la administración de José López Portillo cuando con Miguel de la Madrid, como secretario de Programación y Presupuesto, se elaboró y presentó un plan con las características (en cuanto a la estructura del documento: diagnóstico, objetivos, estrategias y líneas de acción) del que se ha presentado en cada administración desde entonces: el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.

¿Si a lo largo de la historia los planes han fracasado, para qué seguir haciéndolos?

Los planes quinquenales no evitaron la quiebra económica de la Unión Soviética, el plan de gobierno de Miguel de la Madrid fracasó en sus objetivos; el de Carlos Salinas de Gortari, parcialmente; el de Vicente Fox no pudo hacer de la educación la palanca fundamental del desarrollo del país; el de Felipe Calderón no logró fortalecer el Estado de derecho ni fortalecer la seguridad pública… Si los planes de desarrollo no cumplen con todos sus objetivos ¿tiene sentido seguir presentándolos? ¿Son de utilidad este tipo de documentos, son pura demagogia, gasto inútil [6][1], la repetición de las promesas de campaña? En mi opinión: sí.  Los PND no son -porque no aspìran a serlo- una guía minuciosa sobre cómo desarrollar al país, sino un plan general de gobierno, un eje rector que habrá de  instrumentarse con planes sectoriales.

El momento en el que el presidente Miguel de la Madrid instituyó la planeación a nivel constitucional era el de una crisis económica sumamente grave. Llegó a decir “No vamos a dejar que se nos desbarate la Patria entre las manos” [7]. En esa coyuntura, su plan de desarrollo necesariamente tenía como propósito ser una herramienta para la gobernabilidad que introdujera criterios de racionalidad que le permitieran dar más y mejores respuestas a las demandas que se le presentaban[2].

Al incluir la participación ciudadana[3] como un insumo para elaborar el plan de desarrollo y someterlo al Congreso para su examen y opinión[4], De la Madrid pretendía legitimar este instrumento y presentarse como un gobernante que escuchaba y tomaba en cuenta a los ciudadanos y a sus representantes para tomar sus decisiones.  En lacrónica de su sexenio [8], Miguel de la Madrid relata: “es una consulta, no un plebiscito. Aclaro esto, porque estoy consciente de que algunos puntos pueden llegar a generar un amplio consenso y, no por ese solo hecho, ser aceptados”, pero “sería un mayor riesgo político adoptar una postura autónoma y autoritaria, y negarse a escuchar las demandas de la sociedad”.

Al paso de los años este proceso de consulta como medio de legitimidad resulta agotado. Lo que hoy puede dar legitimidad es que el Plan Nacional de Desarrollo se constituya en un documento que ayude a la transparencia y rendición de cuentas para evaluar la gestión del gobierno: qué se quiere lograr, cómo se pretende lograrlo, con qué recursos se cuenta para ello, quién es responsable y cómo puede medirse su avance y su eventual cumplimiento en cada aspecto. Si bien esto corresponde en mayor detalle a los planes sectoriales, todavía se puede avanzar en este que es de carácter general.


[1]Los gastos de 44 foros de consulta que se llevaron a cabo durante nueve semanas, más el costo del personal de la Dirección de Legislación y Consulta Presupuestaria de la SHCP que tiene entre sus funciones la “conducción” del Sistema Nacional de Planeación Democrática y la elaboración del PND

[2]Al transferir legalmente la responsabilidad de elaborar el PND de la oficina de la Presidencia a la de la Secretaría de Planeación y Presupuesto, se aseguraba que tuviese un fundamento basado en la información, conocimientos y criterios técnicos del equipo de expertos de esa dependencia. El INEGI, el Sistema Nacional de Estadística, Geografía e Informática, se crearon con la finalidad de aportar información que sirva al PND, según el artículo 26 de la Constitución.  Algo cumplió De la Madrid su gobierno redujo el gasto y el déficit, desincorporó empresas públicas, introdujo la modernización en la administración pública, inicio el libre comercio (GATT) y al final de su sexenio logro alcanzar estabilidad macroeconómica, reducir la inflación y saneo las finanzas públicas.

[3]El PND se formuló tomando en cuenta más de 10 000 documentos y ponencias que presentaron los diversos grupos sociales en los foros de consulta popular [9].

[4]De acuerdo con el artículo 5 de la Ley de Planeación, el Congreso recibe el PND para su “examen y opinión”. No puede cambiar ni vetar. El Ejecutivo podría valorar ese examen y opinión, y, eventualmente considerarlos como un insumo más para su elaboración de políticas públicas, programas sectoriales, proyectos de ley, presupuestación o informes anuales de ejecución

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